Al desarrollar la Política Nacional del Medio Ambiente, teniendo en cuenta el principio de quien contamina paga, el legislador estableció en el art. 9° de la Ley No. 6.938/1981 medidas de naturaleza preventiva (ver, por ejemplo, los incisos I al IV y VI) y, conforme el inciso IX, medidas represivas, es decir, sanciones disciplinarias o compensatorias por no cumplir con las exigencias necesarias para la preservación o corrección de la degradación ambiental, ambas medidas preventivas y represivas se complementan para la protección del medio ambiente.
La disposición legal antes mencionada establece:
Art. 9°. Son instrumentos de la Política Nacional del Medio Ambiente:
I el establecimiento de estándares de calidad ambiental;
III la zonificación ambiental;
IV la concesión de licencias y la revisión de actividades eficaces y potencialmente contaminantes;
[…]
VI la creación de espacios territoriales especialmente protegidos por el Poder Público Federal, Estadual y Municipal, tales como áreas de protección ambiental, de interés ecológico relevante y reservas extractivas;
[…]
IX las sanciones disciplinarias o compensatorias al no cumplimiento de las medidas necesarias para la preservación o corrección de la degradación ambiental.
Si la reparación civil del daño ambiental puede considerarse la más relevante manifestación del principio de quien contamina paga, no sobra aclarar que esta alcanza medidas de la naturaleza preventiva y represiva.
La responsabilidad penal es instrumento eminentemente de represión de conductas y actividades que se consideran nocivas para el medio ambiente.
A su vez, la responsabilidad administrativa tiene un carácter mixto, encaminada a la prevención sin descuidar la carga represiva, todo ello mediante el ejercicio del poder policial, debidamente manifestado durante la fiscalización. Como explica Joel Ilan Paciornik:
En definitiva, la fiscalización tiene dos objetivos diferentes: primero, prevenir la ocurrencia de infracciones, lo cual se hace observando el comportamiento de los miembros de la sociedad; segundo, reprimir las infracciones cometidas en detrimento del medio ambiente, utilizando el equipo represivo estatal, desde la Policía Administrativa hasta la aplicación, por parte del Poder Judicial, de las sanciones aplicables a los infractores de las normas penales.
De acuerdo con Milaré, la importancia de regular las infracciones administrativas y penales, en materia de protección ambiental, radica en que estos ámbitos de responsabilidad no dependen de la configuración de un perjuicio y es posible así, prevenir conductas que presenten un mero potencial de daño o incluso el riesgo de agresión a los recursos ambientales. Ejemplo de esto es la tipificación, como delito y como infracción administrativa, de la conducta de operar una actividad sin la licencia ambiental exigida. Conforme el art. 60. de la Ley No. 9.605/1998, operar, en cualquier parte del territorio nacional, establecimientos […] potencialmente contaminantes, sin licencia o autorización de los órganos ambientales competentes se le aplica al infractor una pena de 01 a 06 meses de detención o una multa o ambas acumulativamente. Según el art. 66 del Decreto No. 6.514 / 2008, por la misma conducta descrita anteriormente, el infractor estará obligado a pagar una multa de R $ 500,00 (quinientos reales) a R $ 10.000.000,00 (diez millones de reales), incurriendo en la misma sanción quien incumpla las condiciones establecidas en la Licencia de Operación (LO).
La investigación de posibles infracciones y la aplicación de sanciones administrativas son propias del poder policial de la Administración Pública, y no dependen de una decisión judicial para que se efectúen, aunque las penas administrativas pueden ser cuestionadas por el Poder Judicial. Siendo este, el único encargado de la aplicación de las sanciones civiles y penales.
Toda la conducta de la Administración Pública orientada a la adopción de medidas preventivas o represivas debe realizarse siempre bajo el cumplimiento de la ley y los principios que estructuran el sistema normativo, y los principios constitucionales generales establecidos en el art. 37, caput: de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia.
En el plano del Derecho Ambiental, podemos extraer del art. 95 del Decreto No. 6.514/2008 3 que el proceso ambiental estará orientado por los principios de la legalidad, finalidad, motivación, razonabilidad, proporcionalidad, moralidad, amplia defensa, contradictorio, seguridad jurídica, interés público y eficiencia, así como por los criterios mencionados en el párrafo único del art. 2° de la ley No. 9.784/1999. Además, el referido párrafo único establece:
Art. 2° […]. Párrafo único. En los procedimientos administrativos se observarán, entre otros, los siguientes criterios:
I actuación conforme la ley y el Derecho;
II el cumplimiento de fines de interés general, se prohíbe la renuncia total o parcial de poderes o competencias, salvo autorización legal;
III objetividad al servicio del interés público, se prohíbe la promoción personal de agentes o autoridades;
IV actuar de acuerdo con estándares éticos de probidad, decoro y buena fe;
V divulgación oficial de los actos administrativos, salvo los casos de secreto previstos en la Constitución;
VI adecuación entre medios y fines, se prohíbe la imposición de obligaciones, restricciones y sanciones en mayor medida que las estrictamente necesarias para servir al interés público;
VII indicación de las hipótesis fácticas y legales que determinan la decisión;
VIII observancia de las formalidades imprescindibles para garantizar los derechos de los administrados;
IX adopción de formas sencillas, suficientes para brindar un adecuado grado de certeza, seguridad y respeto a los derechos de los administrados;
X garantía de los derechos a la comunicación, la presentación de alegatos finales, la producción de pruebas y la interposición de recursos, en los procesos que puedan resultar en sanciones y en situaciones de litigio;
XI prohibición de cobro de gastos procesales, salvo que la ley disponga;
XII impulso, de oficio, del proceso administrativo, sin perjuicio de la valoración de los interesados;
XIII interpretación de la norma administrativa en la forma que mejor garantice el cumplimiento de la finalidad pública a la que se dirige, prohibiéndose la aplicación retroactiva de una nueva interpretación.
A partir de estas breves consideraciones, se puede concluir la notoria importancia de la responsabilidad administrativa en materia de protección ambiental, permitiéndole a la Administración Pública practicar acciones encaminadas a prevenir la ocurrencia de daños, así como la represión en el ámbito administrativo de quienes incumplan los deberes que le impone la legislación o la licencia ambiental, siempre observando los principios que orientan la acción estatal.
