Las entidades federativas, representantes de la Administración Pública, al aplicar sanciones administrativas, se regirán por el principio de legalidad, que tiene su definición en la Constitución Federal, en los arts. 5°, II y 37° como mostraremos a continuación:
Art. 5° Todos son iguales ante la ley, sin distinción de ningún tipo, garantizando a brasileños y extranjeros residentes en el país la inviolabilidad del derecho a la vida, la libertad, la igualdad, la seguridad y la propiedad, en los siguientes términos:
II- Nadie está obligado a hacer lo que la Ley no manda ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe
Art. 37. La administración pública directa e indirecta de cualquiera de los Poderes de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios obedecerá a los principios de legalidad, impersonalidad, moralidad, publicidad y eficiencia.
Así, la Administración Pública no puede imponer ni prohibir ninguna conducta a un tercero, salvo que previamente se base en la ley, lo que permite la prohibición o imposición. Sin embargo, la aplicación del principio de legalidad no tiene un rol definitivo, es decir, para que la infracción sea sancionada, no hay necesidad de calificación previa, como ocurre en el derecho penal. Basta configurar el acto como ilícito, para que la Administración Pública pueda aplicar las sanciones prescritas, respetando el texto legal.
Ante esto, la primera estrategia de defensa, para un tercero que enfrenta la imposición de una sanción administrativa, es verificar si tiene algún fundamento en la ley, independientemente de que sea federal, estatal o municipal. Si la ley es genérica y no establece expresa y categóricamente que este acto es ilícito, se debe realizar un análisis del caso concreto, comparando la sanción aplicada al hecho cometido. Lo que no puede pasar es una simple ordenanza o resolución para crear una figura de infracción e imponer una multa.
Un ejemplo muy claro de la disposición del párrafo anterior es el art. 70 de la Ley 9.605/1998 que, de forma muy genérica y amplia, establece:
Art. 70. Se considera una infracción ambiental toda acción u omisión que viole las reglas jurídicas de uso, disfrute, promoción, protección y recuperación del medio ambiente. […]
Es un tipo de infracción abierta, que le permite al Administrador actuar de manera discrecional, buscando aplicar al caso específico (infracción legal cometida), la sanción que crea pertinente.
La Ley 9.605/1998 tiene como pilar la Ley 6.938/1981 que, también de forma genérica,
conceptualiza la contaminación, en los siguientes términos:
Art. 3°- Para los fines previstos en esta Ley, se entiende por:
[…]
III- polución, la degradación de la calidad ambiental resultante de actividades que directa o indirectamente:
- Perjudiquen la salud, la seguridad y el bienestar de la población;
- Creen condiciones adversas para las actividades sociales y económicas;
- Afecten desfavorablemente a la biota;
- Afecten las condiciones estéticas o sanitarias del medio ambiente;
- Expulsen materiales o energía que incumplen con los estándares ambientales establecidos;
IV- Contaminador, la persona natural o jurídica, de derecho público o privado, responsable, directa o indirectamente, de una actividad que cause degradación ambiental;
V- Recursos ambientales, la atmósfera, las aguas interiores, superficiales, subterráneas, los estuarios, mares territoriales, suelos, subsuelos y elementos de la biosfera, la fauna y la flora.
Se percibe que la Ley afirma genéricamente que comete contaminación quien desobedece las normas específicas o emisiones que, de manera efectiva o potencial, causan daño al medio ambiente, es decir, para que exista legitimidad de la Administración Pública en la aplicación de la sanción, no se requiere la ocurrencia efectiva del daño, pues también se tiene en cuenta el peligro de su posible desencadenamiento.
Sin embargo, en los términos de los artículos anteriores, en el ámbito administrativo, la infracción se caracteriza no por la ocurrencia de un daño, sino por el incumplimiento de las normas legales, que pueden o no resultar en consecuencias nocivas para el medio ambiente.
Pero, ¿quién establece las reglas legales? Estas reglas son explícitas por la Constitución Federal, pero también por las reglas federales, estatales, distritales y municipales, por las resoluciones del Consejo Nacional del Ambiente y los Consejos Ambientales Estatales y por las normas reglamentarias emitidas por otros órganos dotados por ley con jurisdicción normativa para tales actos.
Prueba de ello está definida por el art. 23 de la Constitución Federal, que dispone:
Art. 23. Es competencia común de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios:
VI- Proteger al medio ambiente y combatir la contaminación en cualquiera de sus formas;
VII- Preservar los bosques, la fauna y la flora;
De esta forma, con base en el artículo trascrito, se percibe que cualquiera de los entes federativos tiene la competencia para actuar en la defensa ambiental, sin que uno de ellos excluya al otro.
Vale aclarar que el art. 24 de la Constitución Federal, generó una competencia concurrente a los Estados con la Unión, otorgándole a los Estados la facultad de legislar en diversas materias relacionadas con el área ambiental, tales como, por ejemplo, fauna, bosques, pesca, caza, además de la defensa de los recursos naturales, como se muestra a continuación:
Art. 24. Le Compete a la Unión, a los Estados y al Distrito Federal legislar concurrentemente sobre:
[…]
VI- Bosques, caza, pesca, fauna, conservación de la naturaleza, defensa del suelo y de los recursos naturales, protección del medio ambiente y control de la polución;
VIII- Responsabilidad por daño al medio ambiente, al consumidor, a bienes y derechos de valor artístico, estético, histórico, turístico y paisajístico;
Además de extender la competencia al Estado y al Distrito Federal, en su art. 30 la Constitución Federal, la extendió también a los municipios, de la siguiente manera:
Art.30. Le Compete a los Municipios:
II- Complementar la legislación federal y estatal cuando corresponda;
Por lo tanto, comprendemos de esta forma, que respetados los principios generales establecidos en la Ley Federal, los Estados, Distrito Federal y Municipios podrán definir las infracciones administrativas y sus respectivas sanciones. Sin embargo, deben respetar el límite establecido, siendo inadmisible definir delitos y penas, ya que sólo la Unión posee facultad legislativa en materia penal.
