Os entes federativos, representantes da Administração Pública, quando na aplicação de sanções administrativas, deverão reger-se pelo princípio da legalidade, que tem sua definição na Constituição Federal, nos arts. 5º, II, e 37º, senão vejamos:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
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II – ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
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Desta forma, a Administração pública não pode impor ou proibir comportamento algum a terceiro, salvo se estiver previamente embasada em lei, que lhe permita a proibição ou imposição. Todavia, a aplicação do princípio da legalidade não traz um rol taxativo, ou seja, para que a conduta infracional seja punida não há necessidade de prévia tipificação, como ocorre no Direito penal. Basta, configurar-se o ato como ilícito, para que a Administração Pública possa aplicar as sanções prescritas, estas, sim, respeitando o texto legal.
Diante disso, a primeira estratégia de defesa, para terceiro que se deparar com a imposição de uma sanção administrativa, é a de verificar se ela possui fundamento na lei, independentemente se for federal, estadual ou municipal. Caso a lei seja genérica e não traga de forma taxativa e expressa de que aquele ato é ilícito, deverá haver análise do caso concreto, comparando-se a sanção aplicada e o ato cometido. O que não poderá ocorrer é uma simples portaria ou resolução criar uma figura infracional e impor multa.
Exemplo cristalino do disposto no parágrafo anterior é o art. 70 da Lei 9.605/1998 que, de forma bastante genérica e ampla, dispõe:
Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. […]
Trata-se de um tipo infracional aberto, que possibilita ao Administrador agir de forma discricionária, buscando aplicar ao caso concreto a penalidade que acredita ser pertinente a infração legal cometida.
A Lei 9.605/1998 tem como pilar a Lei 6.938/1981 que, também de forma genérica, conceitua poluição, nos seguintes termos:
Art 3º – Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
[…]
III – poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais estabelecidos;
IV – poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
V – recursos ambientais, a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo e os elementos da biosfera.
V – recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora.
Percebe-se que a Lei genericamente afirma que comete poluição quem desobedece os padrões específicos ou lança emissão que, efetiva ou potencialmente, causem danos ao meio ambiente, ou seja, para existir legitimidade da Administração Pública em aplicar penalidade, não se exige a efetiva ocorrência do dano, mas tão somente o perigo de seu desencadeamento.
Todavia, nos termos dos artigos anteriores, na esfera administrativa, a infração é caracterizada não pela ocorrência de um dano, mas pela inobservância de regras jurídicas, que podem ou não resultar consequências prejudiciais ao ambiente.
Mas quem define as regras jurídicas? Essas regras são explicitadas pela Constituição Federal, mas também por normas federais, estaduais, distritais e municipais, por resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente e de Conselhos Estaduais de Meio Ambiente e por normas regulamentadoras editadas por outros órgãos dotados, por lei, de competência normativa para tais atos.
Prova disso, é o definido pelo art. 23 da Constituição Federal, que dispõe:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
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VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;
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Dessa forma, com base no artigo transcrito, percebe-se que qualquer dos entes federativos tem competência para agir na defesa ambiental, sem que um deles exclua o outro.
Vale esclarecer que o art. 24 da Constituição Federal, trouxe competência concorrente para os Estados com a União, estendendo aos Estados a competência para legislar sobre várias matérias ligadas à área ambiental, como, por exemplo, fauna, florestas, pesca, caça, além da defesa dos recursos naturais, senão vejamos:
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
[…]
VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
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VIII – responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
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Além de estender a competência ao Estado e Distrito Federal, em seu art. 30 a Constituição Federal, estendeu aos municípios a mesma competência, senão vejamos:
Art. 30. Compete aos Municípios:
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II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
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Compreendemos assim que respeitados os princípios gerias estabelecidos em Lei Federal, poderão os Estados, Distrito Federal e Municípios definir infrações administrativas e suas respectivas penalidades. Todavia, devem respeitar o limite estabelecido, sendo inadmissível definir crimes e penas, já que só a União tem competência legislativa em matéria penal.
Por consequência, apesar do rol de infrações administrativas ser extenso, já que é permitido para todos os entes federados dispor acerca da matéria, o mesmo não acontece com as sanções administrativas, que são definidas e limitadas em Lei Federal, conforme restará demonstrado no próximo artigo.
